LA EXPROPIACION
FORZOSA REALIZADA POR EL
LEGISLADOR MEDIANTE LEY SINGULAR
Ernesto Mallo García
Magistrado
Centramos este artículo en el estudio de la expropiación
forzosa y, en concreto, en la que se lleva a cabo por el legislador a través de
ley singular y nos preguntamos cual es su ámbito, cuándo viene justificada y
cuándo constituye solo un acto inadmisible de imperium o una invasión de las
potestades que, ordinariamente, corresponden a los órganos de
la Administración,
qué requisitos debe reunir la ley por la que se acuerda una expropiación para
que quede garantizada, al mismo tiempo, la tutela del particular afectado.
Para dar
respuesta a estos interrogantes, contemplamos un supuesto y seguimos en todo la
doctrina y jurisprudencia contenida en la sentencia del Tribunal constitucional
de fecha 3 de Marzo de 2005, que resuelve una cuestión de inconstitucionalidad
elevada por el órgano juzgador en el marco de dos procedimientos contencioso
administrativos que se acumularon contra el Decreto 142/1993 de 30 de Abril,
del Gobierno de Canarias, que desarrolla
la Ley del Parlamento de Canarias 2/1992 de 26 de
Junio, sobre declaración de utilidad pública de la expropiación forzosa de dos
edificios, para proceder a la ampliación de la sede del parlamento de Canarias.Tal y como
recoge la expresada sentencia del TC, la expropiación forzosa ha venido
observando una extraordinaria evolución, que va desde concebirse en el origen
del estado liberal como un último límite al derecho natural, sagrado e
inviolable a la propiedad privada reduciéndose, en principio, a operar sobre
los bienes inmuebles con fines de construcción de obras públicas, a concebirse,
dentro ya de la idea del Estado social que atribuye al derecho de propiedad
privada una función social, como instrumento positivo puesto a disposición del
poder público para el cumplimiento de sus fines de ordenación y conformación de
la sociedad a imperativos crecientes de justicia social, extendiéndose el
concepto de expropiación forzosa a toda clase de derechos e intereses
patrimoniales y a toda categoría de fines públicos y sociales. La expropiación
forzosa presenta una doble naturaleza: de un lado aparece como una técnica para
la consecución de intereses públicos y, de otro lado, técnica para garantizar
los intereses privados y, desde esta segunda perspectiva o dimensión de la
expropiación forzosa, el artículo 33.3 de
la Constitución
Española establece un triple aseguramiento: 1) debe existir
en toda operación expropiatoria una causa expropiandi, esto es, debe estar
dirigida a un fin de utilidad pública o interés social; 2) los expropiados
tienen derecho a percibir la correspondiente indemnización y 3) la expropiación
debe realizarse conforme a lo dispuesto en las leyes. Además, el Protocolo
Adicional al Convenio Para
la Protección de los Derechos Humanos, de fecha
20.3.1952, ratificado por España el 27.11.1990, reconoce el derecho de toda
persona al respeto de sus bienes, establece que nadie podrá ser privado de su
propiedad más que por causa de utilidad pública y en las condiciones previstas
por la ley y los principios generales del derecho internacional.Cuando la
expropiación se realiza mediante ley singular, las leyes expropiatorias están
constreñidas a supuestos estrictamente excepcionales frente a los que no
resulta posible responder mediante el sistema expropiatorio general contenido
en las leyes generales.Volviendo al
supuesto de hecho que motiva la cuestión de inconstitucional, resulta que el
Parlamento de Canarias, para proceder a la ampliación de su sede, dicta la ley
antes referida 2/1992 de 26 de Junio, cuyo artículo primero dice: “Con destino a
la ampliación de la sede del Parlamento de Canarias, se declara de Utilidad
Pública la expropiación forzosa de los edificios nº 5 de
la Calle Teobaldo
Power, número 44 y número 46 de la calle Castillo, en Santa Cruz de Tenerife,
según el parcelario de la manzana que se incorpora como anexo”En el artículo
segundo, expresa la ley: “ Se habilita al Gobierno de Canarias para que, a
instancia de
la Mesa
del Parlamento de Canarias, previa audiencia de
la Junta de Portavoces, declare
la utilidad pública de otros inmuebles colindantes al de la sede de
la Cámara, a los
efectos de su ampliación”.Para
desarrollo de esta ley, se dictó por el Gobierno de Canarias el Decreto
142/1993 de 30 de Abril, por el que se declara urgente la ocupación de los bienes
y derechos afectados por la expropiación forzosa iniciada por
la Consejería de
Economía y Hacienda del Gobierno de Canarias con motivo de la ampliación de la
sede del Parlamento autonómico. Las dudas de
constitucionalidad de la sala proponente se centran en la posible vulneración
de la garantía que para el ciudadano supone el que la expropiación haya de
realizarse de conformidad con lo dispuesto en las leyes, al entender dicha sala
proponente que encontrándonos ante una ley expropiatoria singular, que no se ha
dictado para hacer frente a una situación excepcional, ello supone una
inobservancia de la denominada “ garantía del procedimiento expropiatorio” que
se recoge en el artículo 33 de
la
CE.Establece el
Tribunal Constitucional que las expropiaciones legislativas, a través de leyes
singulares, deben respetar también las garantías previstas en el artículo 33,3
de
la CE. Señala el alto
Tribunal que desde una consideración de conjunto, efectivamente, el ciudadano
vería mermada, con la expropiación por norma legal, la posibilidad de discutir
en Derecho el contenido de la decisión formalizada bajo la cobertura de la ley,
pues contra ella no puede reaccionar en los mismos términos y con el mismo
alcance que le cabrían contra una actuación administrativa. Por ello, concluye
que el acto legislativo expropiatorio solo será admisible si el control
jurisdiccional que admiten las normas con rango de ley es suficiente en cada
caso para brindar una tutela materialmente equivalente a la que puede dispensar
frente a un acto administrativo un juez de lo contencioso, por lo que la forma
legislativa únicamente será admisible si todas las lesiones que eventualmente
le sean imputables pueden corregirse con el normal ejercicio de la jurisdicción
constitucional, sin desnaturalizarla o pervertirla para, forzando su
naturaleza, extenderse también sobre extremos de la disposición que solo están
al alcance de la jurisdicción ordinaria. En el caso
concreto (cuestión de inconstitucionalidad en relación con Ley del Parlamento
de Canarias 2/1992 de 26 de Junio, sobre declaración de utilidad pública de las
fincas ya indicadas), el TC no aprecia circunstancias que justifiquen la ley
singular expropiatoria. Se está ante un supuesto absolutamente común en el que,
no pudiendo alcanzar un acuerdo con la propiedad de unos inmuebles para su
adquisición por compraventa, el poder público recurre al expediente de
expropiación forzosa por medio de ley singular. El TC aduce que la expropiación
por ley no está justificada por el simple hecho de que
la Administración
no haya podido adquirirlos de manera negociada y que, ante tal imposibilidad de
negociación, la proporcionalidad impone más bien servirse de formas jurídicas
que, como los actos administrativos, son susceptibles de un control jurisdiccional
de mayor alcance y densidad que el ofrecido por el Ordenamiento a los
particulares frente a las formas con valor de ley.Pero además,
el TC estima la cuestión de inconstitucionalidad aduciendo que el legislador
autonómico disponía de una pluralidad de edificios que, al encontrarse ubicados
dentro de la misma manzana edificatoria, parecían igualmente idóneos para
conseguir hacer efectiva la ampliación de la sede parlamentaria y, dado que ha
seleccionado exclusivamente algunos de ellos, excluyendo los otros, sin ofrecer
ningún motivo que justifique de manera razonable tal decisión, resulta que el
TC tampoco puede decidir tal cuestión a partir del contraste de unos bienes y
otros en punto a su idoneidad para el fin de la expropiación, pues para ello
sería preciso un examen de la realidad fáctica que tiene mejor acomodo en el
marco de la prueba practicable en un procedimiento judicial.En resumen y
concluyendo se puede decir que la potestad de expropiar es normalmente
utilizada por
la
Administración, mediante los procedimientos expropiatorios
ordinarios, pero tal potestad de expropiación puede también ejercerla el
legislador, mediante ley expropiatoria singular, siempre y cuando se esté ante
una situación excepcional no remediable con el procedimiento expropiatorio
normal de que dispone
la Administración. Además, el acto legislativo
expropiatorio debe permitir un control jurisdiccional |
