Libre circulación de servicios: el Parlamento Europeo da un gran paso hacia adelante

El Parlamento ha modificado sustancialmente en primera lectura la propuesta inicial de directiva servicios cuyo objetivo es eliminar obstáculos a la prestación de servicios entre Estados miembros. Las enmiendas adoptadas por la Cámara dejan claro que en materia laboral prevalecerá la legislación del país donde se presta el servicio. También amplían la gama de servicios que no estará cubierta por la directiva y redefinen el principio de origen, para permitir que el Estado donde se presta el servicio introduzca exigencias adicionales. En definitiva, se eliminan obstáculos a la libre circulación de servicios a la vez que se respetan los derechos sociales de los trabajadores.

Los eurodiputados han respaldado con amplia mayoría el objetivo de facilitar la prestación de servicios en el mercado interior. No obstante, han introducido numerosas enmiendas que aclaran que la directiva no afecta al derecho laboral ni a la seguridad social. Los prestadores tendrán que respetar los derechos de los trabajadores según determine el país donde se presta el servicio.

El texto final recibió 394 votos a favor, 215 en contra y 33 abstenciones. El Consejo tiene ahora que pronunciarse (aunque no hay plazo para ello) por mayoría cualificada, antes de que el Parlamento se pronuncie en segunda lectura. La mayoría de las enmiendas, resultado de un compromiso entre los dos grupos principales, PPE y PSE (incluida la lista de excepciones y una nueva reformulación del artículo 16), salieron con amplia mayoría, suficiente para una segunda lectura.

La Cámara añade una serie de servicios que no estarán cubiertos por la directiva. También se modificó el principio de país de origen, permitiendo al Estado miembro de destino que restringa por ciertos motivos la aplicación de este principio.

Las enmiendas que pretendían el rechazo de la directiva no salieron adelante ( 153 a favor del rechazo, 486 en contra, 1 abstención)

 La propuesta de la Comisión Europea tiene por objetivo facilitar el libre establecimiento de prestadores de servicios y la prestación de servicios sin establecimiento.

Normas sociales

En las enmiendas al objeto de la directiva se deja claro que la nueva norma "no afectará al derecho laboral ni, en particular, a las disposiciones relativas a las relaciones entre los interlocutores sociales, incluido el derecho de llevar a cabo acciones sindicales y el derecho a establecer convenios colectivos". Tampoco afectará a las legislaciones nacionales de seguridad social (ver enmienda 72 al art. 1). La directiva "no se aplicará o afectará al Derecho laboral, como por ejemplo, cualquier disposición legal o contractual relativa a las condiciones de empleo o de trabajo, incluida la salud y seguridad en el trabajo o las relaciones entre empleadores y trabajadores". Respetará el derecho a negociar y no afectará tampoco a las legislaciones nacionales de seguridad social (enm 297, art. 1).

La directiva, precisan las enmiendas, no afectará a las medidas para proteger la diversidad cultural o lingüística, o el pluralismo de los medios de comunicación. Ni implicará la liberalización o privatización de servicios que no estén liberalizados.

Cuando la prestación de servicios implique desplazamiento de trabajadores, se seguirán las disposiciones previstas en una directiva previa que regula a nivel europeo esta cuestión.

Servicios cubiertos por la directiva

La directiva se aplica, en regla general, a todo servicio ofertado por un prestador establecido en un Estado miembro, tanto de empresas a empresas como de empresas a consumidores (art. 2). Por ejemplo, servicios de consultoría; mantenimiento de oficinas; publicidad; agencias inmobiliarias; construcción (incluyendo servicios de arquitecto); alquiler de coches; agencias de viaje; asesoría legal o fiscal; guarderías; turismo; centros comerciales, etc.

Excepciones

El texto prevé ciertas excepciones, lista que la comisión parlamentaria hace más larga. Según la propuesta de la Comisión Europea (art. 2.2), no entran en el ámbito de la directiva: los servicios financieros, los servicios y redes de comunicaciones electrónicas y los servicios de transporte cubiertos por otras disposiciones comunitarias. No se aplica tampoco al ámbito de la fiscalidad.

La Eurocámara precisa las excepciones. Según las enmiendas, tampoco se aplicará la directiva a los servicios de interés general según defina cada Estado miembro (enm. 75). Ni afecta al derecho penal (enmienda 290).

También quedan excluidos los servicios legales (enm. 77), salud, tanto pública como privada (enm. 78); servicios audiovisuales (enm. 79), juegos y loterías (enm. 80), notarías (enm. 81), agencias de trabajo temporal (enm. 300); los servicios de seguridad (enm. 302).

Se precisa (enm 306) que todos los transportes están excluidos, por ejemplo, los taxis, el transporte urbano y los servicios portuarios, pues esta cuestión no había quedado totalmente definida (otros tipos de transporte ya estaban excluidos en la propuesta de la Comisión ). Y se aclara que las farmacias tampoco estarán cubiertas (enmienda 304).

La exclusión de todos los servicios de salud ha sido una de las cuestiones más polémicas. Aunque había una gran mayoría favorable a la exclusión de la sanidad pública, muchos diputados habían abogado por incluir la sanidad privada. Sin embargo, su exclusión formaba parte del compromiso entre los dos grupos mayoritarios. La enmienda adoptada (78, aprobada por 434 votos) excluye "la atención sanitaria, asegurada o no,... independientemente de su modo de organización y de financiación a escala nacional y de su carácter público o privado".  En el debate, la Comisión se había comprometido a que en este caso presentaría próximamente una directiva específica para regular esta cuestión.

Además, se ha adoptado una enmienda del PSE que no formaba parte del compromiso y por la cual quedan excluidos "los servicios sociales, tales como los servicios de atención a los niños y los servicios familiares", aunque el principio ya estaba incluido en la enmienda 292 que excluía a los servicios que persiguen un objetivo social.

Las enmiendas que pretendían excluir los servicios de educación, los servicios culturales, los servicios de medio ambiente, no salieron adelante, en algunos casos por escaso margen. Una gran mayoría se opuso a la exclusión de los servicios funerarios, publicidad. Estos servicios quedan por tanto cubiertos por la normativa comunitaria.

Libre establecimiento

Respecto a las medidas para facilitar el libre establecimiento, el Parlamento respalda, con algunos cambios, las propuestas de la Comisión Europea.

La directiva eliminará trabas que ahora encuentran las empresas cuando pretenden instalarse en otro Estado miembro: simplificación administrativa (art. 5), en particular para lograr la autorización (art. 9); ventanillas únicas (art. 6) para que el prestador pueda resolver todas las gestiones a través de un único punto de contacto, en lugar de tener que ir de una ventanilla a otra. Además, Y deberá ser posible llevar a cabo los procedimientos por vía electrónica (art.8).

Asimismo (art. 14), la directiva prevé toda una serie de exigencias que estarán prohibidas. Otras restricciones, por ejemplo límites al número de prestadores en función de la población o de una distancia geográfica mínima entre establecimientos, seguirán permitidas (art. 15), pero habrá de verificar que sean no-discriminatorias, necesarias y proporcionales (art. 15.3).

Libre prestación sin establecimiento - País de origen (art. 16)

Para suprimir los obstáculos a la libre prestación de servicios (es decir, sin establecimiento, aunque siempre deberá tratarse de una empresa establecida en al menos un Estado miembro), la Comisión Europea introdujo el tan debatido "principio del país de origen" (art. 16), según el cual el prestador estaría sujeto únicamente a las disposiciones y control del Estado miembro en que está establecido.

Por su parte, la Eurocámara redefine este concepto, siguiendo el acuerdo alcanzado por los grupos mayoritarios (enmienda 293, aprobada por gran mayoría).

La enmienda establece el principio de libertad de prestación de servicio, pero permite al país donde se presta el servicio introducir requisitos adicionales (respecto a los del país en que esté establecido el prestador) cuando estén justificadas "por razones de orden público, seguridad pública, protección del medioambiente y salud pública". Y precisa que no impedirá que los Estados miembros apliquen, de conformidad con el derecho comunitario, sus disposiciones sobre empleo, incluidas las resultantes de convenios colectivos.

Cualquier restricción habrá de ser no discriminatoria, proporcional y necesaria.

La enmienda también detalla qué pueden y no pueden hacer los países donde se presta el servicio.

Las justificaciones "por política social y protección del consumidor" no formaban parte del compromiso final y no salieron adelante. En todo caso, como también queda excluido del ámbito de la directiva el derecho internacional privado (y por consiguiente se excluyen las obligaciones contractuales), queda claro que los consumidores siempre gozarán de la protección que les concede la legislación nacional en materia de consumo (ver enmienda 307).

Excepciones al artículo 16

Por lo que respecta a las excepciones al nuevo artículo 16 (antiguo principio de origen), la Cámara las precisa y amplía (enm. 400), incluyendo por ejemplo entre las excepciones a la gestión de residuos, junto con los servicios postales, suministro de gas, energía eléctrica y agua, auditoría de cuentas. Estos servicios ya liberalizados estarán afectados por la directiva (y les afecta por ejemplo todas las disposiciones que facilitan el establecimiento), pero siempre sujetos a las normas del país donde se presta el servicio.

Para algunos diputados, los servicios económicos de interés general (por ejemplo, agua, gas, servicios postales) debían quedar fuera de la directiva, pero las enmiendas en este sentido no salieron adelante ( 262 a favor, 381 en contra).

Cobertura de la atención sanitaria

La Comisión Europea en el texto inicial preveía la cobertura de la atención sanitaria. Sin embargo, la Comisión de Mercado Interior eliminó está posibilidad y a pesar de que durante el debate algunos diputados españoles se mostraron a favor de mantener el artículo en cuestión (artículo 23), tras la votación en el pleno, éste fue finalmente suprimido por 505 votos, 131 en contra y 2 abstenciones. Esta cuestión será posiblemente tratada por la Comisión en una propuesta diferente.

Desplazamiento de trabajadores

Cuando la prestación de servicios en otro Estado miembro implique el desplazamiento de trabajadores, las condiciones de empleo y trabajo estarán regidas por lo contemplado en una directiva previa sobre el desplazamiento de trabajadores (96/71/CE), que supone respetar las normas sociales y laborales del Estado de acogida, que también será el responsable del control. En definitiva, el principio del país de origen no se aplica, en esta directiva, a las cuestiones laborales. No obstante, los diputados consideran que existe cierta ambigüedad en el texto propuesto por la Comisión y persiguen, en sus enmiendas, clarificarlo (enm.72, 279, art. 1).

Además, suprimen los artículos 24 y 25 (enmiendas 182, 183). La opinión de los diputados es que estos artículos reducen sustancialmente la eficacia de las inspecciones laborales llevadas a cabo por dichos Estados miembros. Las disposiciones laborales sólo pueden aplicarse efectivamente en los Estados miembros en los que se realiza el trabajo. Y la directiva de servicios no debe ser la ocasión para revisar esa legislación. La Comisión Europea anticipó en el debate que presentaría una propuesta específica al respecto.

Procedimiento

La aprobación de esta directiva está sujeta al procedimiento de codecisión, con el Parlamento Europeo como colegislador. Una vez que el Consejo de ministros adopte su postura, el texto volverá al Parlamento para una segunda lectura.

Esta directiva, parte de la estrategia de Lisboa y propuesta por la anterior Comisión Europea en enero de 2004, pretende incrementar la seguridad jurídica de los operadores. Introduce un marco jurídico para facilitar la prestación de servicios, tanto a través del  establecimiento de un prestador en otro Estado miembro, como sin establecimiento, siendo esta segunda faceta la que ha generado más reticencias. Por ejemplo, una consultora establecida en el Reino Unido puede optar por establecerse en España para prestar sus servicios en nuestro país, o bien, sin establecerse en España, proporcionar el servicio desde el Reino Unido, eventualmente enviando un grupo de consultores a España durante un cierto tiempo.

Estas libertades ya estaban reconocidas en los Tratados, pero la Comisión consideró que había demasiados obstáculos administrativos que impedían en la práctica la libre prestación de servicios. Además, en opinión del ejecutivo comunitario, persiste la inseguridad jurídica.

Selección de artículos y enmiendas

        - Objeto de la directiva (art. 1)

Enmiendas 72; 297: la directiva no afecta al derecho laboral ni de seguridad social

Enmienda 292: no afecta a servicios que persiguen un objetivo social

Enmienda 289: no se aplica a la liberalización de los servicios de interés económico general ni afecta a la libertad de definir qué se considera tal servicio o cómo se organiza en cada Estado. Enmienda de exclusión de servicios de interés económico general (372) rechazada. Servicios de interés general según los defina cada Estado miembro excluidos (73).

        - Ámbito - servicios cubiertos y excluidos (art. 2)

Están excluidos los servicios bancarios y financieros, transportes cubiertos por disposiciones comunitarias, los servicios de interés general, entre otros.

        - excepciones (art. 2.2)

Enmienda 78: sanidad, pública y privada

Enmienda 79: servicios audiovisuales

Enmienda 80: juegos de azar

Enmienda 81: notarios

Enmienda 300: agencias de trabajo temporal

Enmienda 302: servicios de seguridad

Enmienda 306: aclara que todos los transportes están excluidos (también excluidos taxis, transportes urbanos y servicios portuarios)

Enmienda 252: servicios sociales

        - Medidas para facilitar el libre establecimiento

        -  Simplificación administrativa:

        -  simplificación de procedimientos (art. 5)

        -  ventanillas únicas (art. 6)

        -  procedimientos electrónicos (art. 8)

        -  Autorizaciones (art. 9, 10)

        -  Requisitos prohibidos (art. 14)

        - Verificación (art. 15): ciertas restricciones se permitirán pero deberán ser no            discriminatorias.

        - Medidas para facilitar la libre prestación

        - Principio de país de origen (art. 16)

Enmienda 293 revisada: los Estados miembros donde se preste el servicio pueden introducir requisitos adicionales por razón de "por razones de orden público, seguridad pública, protección del medioambiente y salud pública".

        - Excepciones al art. 16 (art. 17, enm. 400)

        - Desplazamiento de trabajadores (art. 24 y 25, suprimidos por enmiendas 181 y 182           de supresión).

Debate sobre la directiva de servicios

En un debate que tuvo lugar el martes 14, los portavoces de los diferentes grupos políticos expresaron sus posiciones sobre la directiva. Se recogen a continuación, entre otras intervenciones, las de los oradores en nombre de los grupos y las de los diputados españoles.

La ponente del informe Evelyne GEBHARDT (PSE, DE) se mostró satisfecha por el trabajo realizado y respaldó el compromiso alcanzado con el Grupo PPE que supone un avance respecto a la propuesta inicial de la Comisión. "Los servicios tienen que circular tan libremente en Europa como las mercancías y las personas", pero hay que sostener al mismo tiempo el modelo social. "Queremos una directiva sin demasiada burocracia y al servicio de los trabajadores, que son la base de la competitividad".  La nueva directiva tiene que respetar las legislaciones sociales y medioambientales de los Estados miembros.

Por su parte, el representante del Consejo, Martin BARTENSTEIN señaló que la nueva directiva significará más servicios para todos y acabará con las barreras del mercado único.  Destacó que la directiva no afecta a los servicios de interés general. Constató que el debate y votación están generando un gran interés en la opinión pública y pidió al Parlamento una mayoría de votos suficiente y un "compromiso consensuado". El representante de la presidencia se comprometió a trabajar estrechamente con el Parlamento y la Comisión para alcanzar un acuerdo en la Cumbre de primavera. Terminó su intervención solicitando una directiva que promueva "un mercado de servicios que sirva para el crecimiento y el empleo y que ayude a recuperar la confianza de los ciudadanos en una Europa fuerte".

El presidente de la Comisión Europea , José Manuel BARROSO, destacó que se trataba de mostrar si la Unión de 25 "es o no capaz de encontrar soluciones apropiadas, de común acuerdo, para hacer frente a problemas extremamente difíciles y sensibles". Es esencial, añadió, "construir un consenso fuerte en el Parlamento en torno a esta directiva". Y confió en que el voto el jueves "reconcilie las exigencias de la competitividad con nuestras preocupaciones sociales", lo que sería una victoria para el Parlamento y para toda la Unión. Por otro lado, señaló que si bien algunas críticas a la propuesta de la Comisión eran por consideraciones legítimas, "ciertas críticas reposaban sobre auténticos malentendidos" y además han provocado polémicas sobre cuestiones que nada tienen que ver con la directiva. Concluyó manifestando que la mejor estrategia social es la creación de empleos de calidad.

El comisario Charlie Mc CREEVY anunció que la Comisión presentará "una propuesta modificada" tras el voto del jueves para que el Consejo pueda adoptar "lo antes posible, a ser posible en abril" una posición común.

El comisario señaló que la controversia sobre la propuesta se ha centrado "en un número relativamente limitado de temas" y se ha olvidado que hay muchas áreas donde existe consenso sobre los beneficios.

En primer lugar, "gracias a la simplificación administrativa será más fácil establecer un negocio en la Unión Europea ". Las ventanillas únicas y la posibilidad de gestionar por vía electrónica los permisos reducirán los obstáculos administrativos. Además "será buena para los consumidores".

En cuanto a las enmiendas, el comisario consideró que una gran parte de las presentadas por la comisión parlamentaria mejoraban la propuesta, en particular las referidas a los servicios de interés general y a la simplificación administrativa. Los servicios de interés económico general deben mantenerse en el ámbito de la propuesta", tal y como propone la comisión parlamentaria. Rechazó las enmiendas que pretenden excluirlos. También afirmó que debería limitarse el número adicional de excepciones.

En cuanto a la eliminación de los artículos 24 y 25, el comisario anticipó que si el voto lo confirma, la Comisión presentará una nueva propuesta relativamente pronto para abordar las cargas administrativas vinculadas a la directiva de desplazamiento de trabajadores que tenga en cuenta la jurisprudencia del Tribunal al respecto.

Asimismo, si los servicios de salud se excluyen, la Comisión tendrá que presentar una propuesta para tener en cuenta la jurisprudencia sobre movilidad de pacientes. "Una propuesta separada de la Comisión será necesaria", anticipó. En todo caso, la Comisión analizará si las enmiendas que se adopten son compatibles con los Tratados y la jurisprudencia.

Además, continuó el comisario, cualquier modificación al artículo 16 tiene que tener en cuenta que las restricciones que impongan los Estados miembros a prestadores de otros países miembros tienen que ser "no discriminatorias, proporcionales y necesarias".

Grupos políticos

Tras informar el Presidente, Josep BORRELL, que una manifestación estaba teniendo lugar en ese momento en Estrasburgo, con carácter pacífico y la participación de más de 30.000 personas, tomaron la palabra los representantes de los Grupos políticos.

Hans Gert POETTERING (PPE-DE, DE), en nombre del Grupo Popular, se manifestó a favor de la directiva, pues en su opinión, contribuirá a crear puestos de trabajo y beneficiará a los consumidores. "El PPE ha contribuido con su trabajo a mejorar un texto que va en línea con la estrategia de Lisboa".  "Queremos una gran mayoría, pero no un compromiso a cualquier precio", matizó. Abogó por obtener un consenso amplio y por continuar con las negociaciones en algunos aspectos. Destacó que la directiva ofrecerá normas claras y seguridad jurídica para las empresas y se mostró a favor de un verdadero mercado único que beneficie a todos y respete la economía social del mercado. "La manifestación está bien, pero se están manifestando sobre algo que ya no está sobre la mesa", afirmó.

El representante del Grupo Socialista, Martin SCHULZ (PSE, DE), defendió el compromiso pues implica que "ya no es la directiva Bolkestein" sino un texto que tiene en cuenta las preocupaciones sociales. Señaló que hay que aclarar qué tipo de sociedad queremos en Europa. "Todo progreso económico y técnico tiene que ir seguido de logros sociales", declaró La propuesta de la Comisión no tenía en cuenta los elementos sociales y laborales, pero el compromiso alcanzado supone un claro alejamiento de la propuesta inicial. Confió en que en la Cámara logre una amplia mayoría que garantice el acceso a los mercados y criticó que algunos, entre ellos el Comisario Bolkestein, hayan querido aprovechar la directiva para imponer un modelo liberal. 

Graham WATSON (ALDE/RU) criticó las enmiendas que permiten que los Estados miembros propongan barreras basándose en la protección de los consumidores y la política social. En su opinión, esas enmiendas van en contra de la jurisprudencia de la UE. "El párrafo 3 de la enmienda al artículo 16 es contradictorio con la jurisprudencia", precisó