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SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiocho de Febrero de dos mil seis.
VISTO por la Sección Segunda de la Sala Tercera de este Tribunal, integrada por los Excmos. Señores Magistrados anotados al margen, el Recurso de Casación interpuesto, por el Ayuntamiento de Alicante, representado por el Procurador D. Santos de Gandarillas y Carmona, bajo la dirección de Letrado y, estando promovido contra la sentencia dictada el 3 de Diciembre de 1999, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, en el recurso contencioso administrativo seguido ante la misma bajo el núm. 2131/96 sobre ordenanza reguladora del precio público por derechos de entrada de vehículos a través de aceras, en cuya casación aparece, como parte recurrida, D. Franco, Dª. Ángela, Dª. Elvira, D. Matías, D. Simón, D. Carlos Francisco, D. Juan Francisco, Dª. Patricia, D. Blas y D. Fernando, representados por el Procurador D. Felipe Ramos Cea, bajo la dirección de Letrado.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, con fecha 3 de Diciembre de 1999, y en el recurso antes referenciado, dictó Sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que debemos estimar como íntegramente estimamos el recurso contencioso administrativo, formulado por los actores, contra la Ordenanza Fiscal del Precio Público por los derechos de Entrada de Vehículos a través de aceras y vías públicas, aprobada como punto 27 del orden del día del Pleno del Excelentísimo Ayuntamiento de Alicante, en sesión de 13 de Mayo de 1996 , que en consecuencia, debemos declarar nula, por ser contraria a derecho. Todo ello sin hacer expresa imposición de las costas causadas.".
SEGUNDO.- Contra la anterior sentencia, la representación del Ayuntamiento de Alicante, formuló recurso de casación en base a dos motivos de casación: "Primero.- Se articula al amparo de la Ley Jurisdiccional de 1998, artículo 88.1 c ) (infracción de las normas reguladoras de la sentencia), y consiste en la infracción de la ley jurisdiccional de 1956, artículo 43.1 (juzgará dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de las alegaciones deducidas para fundamentar el recurso y la oposición), por cuanto la sentencia impugnada acoge como cuestión, para estimar el recurso, la capacidad económica, que no había sido planteada por los recurrentes. Segundo.- Se articula al amparo de la Ley Jurisdiccional de 1998, artículo 88.1 d ), y consiste en la infracción de la Constitución Española, artículo 31.3, en relación con el artículo 31.1 y el artículo 133 , por cuanto al ponderar la capacidad económica del sujeto pasivo, como elemento determinante de la validez de la prestación patrimonial de carácter público, está considerando sinónimas las expresiones sistema tributario del artículo 31.3 y tributos del artículo 133, con la expresión más genérica de prestaciones patrimoniales de carácter público del artículo 31.3, cuando son figuras jurídicas diversas, que responden a antecedentes y principios distintos.". Termina suplicando se estime el recurso, casando la sentencia impugnada y dictando otra que reconozca la pretensión deducida en la contestación de la demanda y condenando en costas.
TERCERO.- Señalada, para votación y fallo, la audiencia del 14 de Febrero pasado, tuvo lugar en esa fecha la referida actuación procesal.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Vicente Garzón Herrero, Magistrado de Sala
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Se impugna, mediante este Recurso de Casación, interpuesto por el Procurador D. Santos de Gandarillas Carmona, actuando en nombre y representación del Ayuntamiento de Alicante, la sentencia de 3 de Diciembre de 1999 de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia por la que se estimó el recurso contencioso administrativo número 2131/96 de los que se encontraban pendientes ante dicho órgano jurisdiccional.
El citado recurso había sido iniciado contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Alicante, adoptado en su sesión del día 13 de Mayo de 1996, en cuyo punto 27 se acuerda desestimar las reclamaciones planteadas y aprobar definitivamente la Ordenanza reguladora del precio público, por los derechos de entrada de los vehículos a través de las aceras y vías públicas.
La sentencia de instancia estimó el recurso en mérito del siguiente razonamiento: "Otra cuestión, distinta de la anterior, pero que podría afectar a la legalidad de la ordenanza que se examina, y que en el fondo late en la demanda que se articula, es si la uniformidad del Ayuntamiento en el tratamiento de la cuestión, al tomar como elemento básico para la fijación del precio, valor unitario de suelo según la Ponencia de Valores Catastrales, afecta a la capacidad económica, ya que merecen el mismo tratamiento según la ordenanza, propietarios de inmuebles de muy diversa naturaleza, y asombrosamente distintos valores catastrales.
A juicio de la Sala, el precio público que aquí se examina por la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público, es una prestación patrimonial impuesta de carácter público, dado que, es un ingreso de derecho público, de carácter ex lege, recaudado por un ente público, que tienen por objeto cubrir gastos públicos, establecidos en función de intereses colectivos, cuya regulación legal se caracteriza especialmente por una particular vinculación entre el ciudadano y la Administración, en la medida en que su uso está condicionado a licencia, y en consecuencia la Administración ejerce un monopolio absoluto sobre el mismo. Esto es, aunque formalmente se llamen preciso, son materialmente tributos, y desde esta perspectiva debemos examinarlos. Así las cosas, y teniendo en cuenta que la Constitución, utiliza un concepto material de tributo, debe predicarse del mismo el principio de capacidad.
En el supuesto de autos, la Administración utiliza como base para calcular el importe de los precios públicos que se examinan, lo que denomina valor promedio de los valores unitarios de la ciudad. En definitiva, lo que hace la Ordenanza es partir de un valor catastral medio para su aplicación a todas las zonas de la ciudad en las que estuvieren situados los vados, con lo que uniformiza a todos los sujetos pasivos al margen de sus rentas catastrales. De esta forma paga lo mismo, el vado situado en una calle comercial y céntrica, de alta renta catastral, que el emplazado en un extraradio, no comercial y deprimido económicamente. Así las cosas la Ordenanza debe ser anulada por no atender al principio de capacidad antes expuesto.".
No conforme con dicha sentencia el Ayuntamiento de Alicante interpuso el recurso de casación que ahora decidimos.
SEGUNDO.- Dos son los motivos de casación que se esgrimen contra la sentencia impugnada. De un lado, su incongruencia. De otra parte, la vulneración de artículo 31.3, 31.1 y 133 de la Constitución , pues al exigir que la Ordenanza se adecue al principio de capacidad económica se impone un criterio delimitado de la Ordenanza impugnada que carece de cobertura legal.
TERCERO.- La incongruencia denunciada ha de rechazarse pues la sentencia al acoger este motivo, lo ha hecho en consideración a alegaciones articuladas en el escrito de demanda, sin que pueda entenderse que haya vulnerado lo establecido en el artículo 43.1 de la Ley Jurisdiccional .
Que ello es así lo demuestran sin género alguno de dudas los siguientes textos contenidos en el escrito de demanda: "Entendemos que el hecho de señalar un precio medio de aplicación a todas las zonas de la ciudad, sin distinguir las distintas calles o zonas en las que los vados estuvieren situados supone ir contra una realidad evidente cual es que el valor de mercado tiene como base fundamental y diferenciadora el de la distinta ubicación dentro de la ciudad. Es obvio y evidente que el mercado arroja distintos precios según el valor comercial de cada calle. No puede pretenderse que la toma en consideración de una media del valor catastral de una ciudad sea una base para la fijación de un precio público que respete el valor de mercado.
Es evidente que el valor de mercado de una calle céntrica y comercial de una ciudad, es muy superior al valor de mercado de una calle situada en el extraradio no comercial de la misma ciudad.
El valor de las edificaciones depende en principal medida de la ubicación de los terrenos donde radican las mismas y consiguientemente el valor de las calles en términos comerciales se rige por similares criterios de mercado que tienen como base fundamental la distinta localización y características comerciales o no de su ubicación.
A mayor abundamiento y en previsión de que se pudiera contestar que el artículo 45.2 de la Ley de Haciendas Locales permite acogerse a la utilidad derivada de los bienes objeto de dominio público para la fijación de precios públicos, hemos de apuntar que en el presente caso se seguiría vulnerando el artículo 45.2 indicado . Y ello por cuanto para la determinación de la utilidad en el informe previo a la aprobación de la ordenanza que se recurre se tuvo en consideración un valor promedio genérico y abstracto. Por otra parte consideramos que no se puede medir el valor de la utilidad de un bien sino se realiza atendiendo precisamente a su valor de mercado. En cualquier caso lo cierto es que el valor de mercado es la referencia obligada para la fijación de un precio público, y ello se tome directamente en sí el valor de mercado como elemento base o se tome la utilidad derivada de los bienes, ya que en éste último caso no existe modo alguno de calcular cual es el valor de dicha utilidad si no se recurre precisamente al criterio del valor de mercado.
La necesidad de diferenciación por zonas de la ciudad es obligada tanto para determinar cual es el valor de mercado de un bien, como para determinar cual es el valor de la utilidad de dicho bien.
Los extremos que estamos comentando y la necesidad de una diferenciación por zonas para la determinación de precios públicos que afecten a la utilización privativa de suelo público cuenta con precedentes y resoluciones posteriores de importancia dentro de las Ordenanzas Municipales del Ayuntamiento de Alicante. Con ello entendemos que la Administración local no ha actuado conforme a los principios de eficacia y coordinación establecidos en el artículo 103.1 de la Constitución Española .
Entendemos que problemas similares han de ser resueltos en la medida de lo posible con planteamientos y soluciones similares.
El propio Ayuntamiento de Alicante al aprobar la Ordenanza objeto de este recurso contradice los propios criterios adoptados con anterioridad en la fijación de Ordenanzas de importancia.".
Por todo ello ha de concluirse que la sentencia de instancia al resolver como lo hace no incurre en incongruencia, pues resuelve el litigio en el ámbito en que este había sido planteado por las partes.
CUARTO.- La tesis central del segundo de los motivos es la de que el establecimiento del precio público no ha de venir determinado por la capacidad económica del sujeto pasivo sino por la utilidad que éste obtiene, que, en todos los casos, es la misma.
Las modificaciones habidas sobre la materia, y con incidencia sobre lo discutido en el recurso son notables.
Para empezar, estamos hablando de precios públicos, cuando tal concepto, establecido en el artículo 24 de la Ley 8/89 de 13 de Abril, modificado por la Ley 25/98 de 13 de Julio es inaplicable al supuesto contemplado "utilización privativa del dominio público", que ha pasado a ser hoy una tasa.
Cuando de "la utilización privativa del dominio público" se trata, y ésto es lo que sucede en la Ordenanza de Carruajes enjuiciada, se está en presencia de una tasa en el modo en que es concebida en el artículo sexto del texto enjuiciado.
Fijado que se está en presencia de una tasa es indudable la necesidad de observar el "principio de capacidad económica", al menos cuando lo permitan las características del tributo a tenor del artículo 8 del texto citado .
La conclusión estimatoria del recurso, desde el punto de vista del derecho vigente, dictado para adecuar el Ordenamiento en materia de precios públicos a las sentencias del Tribunal Constitucional de 14 de Diciembre de 1995 y 15 de Julio de 1998 se impone.
Si se argumentase que de modo explícito no han sido declarados inconstitucionales los artículos 41 y siguientes de la Ley 39/1988 de 28 de Diciembre reguladora de las Haciendas Locales , cuyos textos sirven de cobertura a la Ordenanza impugnada y que eran las vigentes cuando la Ordenanza recurrida se dictó, también se impondría la solución desestimatoria del recurso.
Efectivamente, el artículo 45.2 del texto legal citado establecía: "El importe de los precios públicos por la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público se fijará tomando como referencia el valor de mercado correspondiente o el de la utilidad derivada de aquéllos.".
Resulta patente que cuando, conforme a la legislación entonces vigente, se toma como base de cálculo del precio público el valor promedio de valores unitarios de suelo en la ciudad se está desconociendo el contenido del precepto invocado que exige que lo tomado en consideración sea el valor de mercado "correspondiente" al bien público objeto de utilización. Es decir que la consideración del valor de mercado de las diferentes zonas de un municipio no puede dejar de tomarse como "referencia", y esto es lo que la Ordenanza impugnada desconoce cuando fija el precio público controvertido en atención al valor promedio de los valores unitarios del suelo en el municipio.
QUINTO.- En materia de costas y en virtud de la desestimación que se acuerda procede su imposición a la entidad recurrente, en virtud de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional .
En su virtud, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
FALLAMOS
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de casación formulado por el Procurador D. Santos de Gandarillas y Carmona, en nombre y representación del Ayuntamiento de Alicante, contra la Sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, de fecha 3 de Diciembre de 1999 , recaída en el recurso contencioso-administrativo al principio reseñado, con expresa, por obligada, imposición de costas a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección que edita el Consejo General del Poder Judicial , lo pronunciamos, mandamos y firmamos R. Fernández Montalvo M.V. Garzón Herrero J.G. Martínez Micó E. Frías Ponce J. Rouanet Moscardó PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fué la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. MANUEL VICENTE GARZÓN HERRERO, estando constituida la Sala en audiencia pública, de lo que, como Secretario de la misma CERTIFICO.
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